Silencio administrativo positivo o negativo

En relación con la consulta establecida, paso a informarles lo siguiente: en primer lugar, debemos de partir de una entidad asociativa que ha solicitado al Ayuntamiento donde se encuentra el domicilio social de dicha entidad (desconociéndose donde se encuentra dicho domicilio social y el Ayuntamiento al que se ha dirigido dicha pretensión) la declaración de utilidad pública municipal, a tenor del correspondiente Reglamento Orgánico del Ayuntamiento al cual se haya dirigido la solicitud por el representante legal de vuestra entidad.
Al respecto, el régimen del silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, como acaece en el supuesto en ciernes, encuentra su regulación en el art. 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC), que, como regla general, otorga al mismo sentido positivo, salvo que se establezca lo contrario en:
-Una norma con rango de ley (Apartado 1 del Art. 24 LPAC). Este es el caso de la declaración de utilidad pública que se insta por las asociaciones ante el Ministerio del Interior, ya que el art. 35.3. de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación, establece que: “3. El procedimiento de declaración y revocación se determinará reglamentariamente. El vencimiento del plazo de resolución, en el procedimiento de declaración, sin haberse adoptado resolución expresa tendrá efectos desestimatorios.” -Una norma de Derecho de la Unión Europea (Apartado 1 del Art. 24 LPAC).
-Una norma de Derecho internacional aplicable en España (Apartado 1 del Art. 24 LPAC).
Y, también en los siguientes procedimientos:
-En los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el Art. 29 de la Constitución Española (Párrafo 2 del apartado 1 del Art. 24 LPAC).
-Aquellos procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público o impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente (Párrafo 2 del apartado 1 del Art. 24 de la LPAC).
-En los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
-En los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado (Párrafo 3 del apartado 1 del Art. 24 de la LPAC).
En relación con el silencio administrativo, ya se origine en procedimientos iniciados a solicitud del interesado o en procedimientos iniciados de oficio, se hace necesario recordar lo dispuesto en el apartado 1 del Art. 21 LPAC, que establece que “la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación” salvo los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución será el fijado por la norma reguladora del procedimiento de que se trate y nunca podrá ser superior a seis meses, salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así lo prevea el Derecho de la Unión Europea. Cuando no se fije el plazo máximo para notificar la resolución éste será de tres meses (apdo. 2 del Art. 21 LPAC).
Al respecto, resulta incuestionable el deber legal de resolver que asiste a las Administraciones Públicas pero también es una realidad constatable que muchas de ellas se ven literalmente colapsadas –casi tanto como algunos juzgados de lo contencioso-administrativo- como consecuencia de la necesidad de atender en plazo todo tipo de reclamaciones, de sus propios empleados o de administrados; siendo preciso destinar a este menester una parte sustancial de sus medios –que son escasos en muchas ocasiones-; lo que llega a convertirlas en un fin en sí mismo antes que un medio o instrumento al servicio de la ciudadanía.
Pues bien, a partir de esta situación no es extraño ver sentencias que, haciendo una aplicación “sui generis” de los efectos del silencio administrativo, terminan con una condena a la Administración ante la que se presentó determinada solicitud o reclamación de cantidad, por conceptos varios, como intereses por la ejecución de un contrato; abono de cantidad por realización de funciones de superior categoría; petición de revisión del precio de un contrato, entre otras.
Este tipo de recursos contencioso-administrativos frente a la denegación presunta de determinada reclamación de cantidad da lugar en ciertos casos a Sentencias en las que el juzgador aplica los efectos estimatorios a la petición que se realizó en sede administrativa, invocando lo dispuesto en el artículo 43.2 de la extinta Ley 30/1992 de 26 de noviembre (en la actualidad, art. 24.1. LPAC). :
“En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario.
Llegados a este punto, no está demás dedicar unas líneas a denunciar la inadecuada aplicación de la norma que se hace en estos casos, mediante la traslación de los efectos positivos del silencio administrativo en los “procedimientos” iniciados a instancia de parte, a las simples solicitudes o peticiones, que tienen un tratamiento diferente, como ha declarado, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo, de de 28 febrero 2007, (RJ 20074846), resulta especialmente clarificadora a la hora de deslindar el ámbito al que debe extenderse los efectos positivos del silencio administrativo previsto en el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en la actualidad, art. 24 LPAC), a partir de la diferenciación entre “solicitudes” y “procedimientos”; evitando así que esta confusión dé lugar, como decimos, a pronunciamientos judiciales erróneos frente a los que, con la vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, no cabe recurso alguno por razón de su cuantía:
“(…) El artículo 43 LRJ-PAC ( RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) , en cambio, no se refiere a solicitudes sino a procedimientos. Es verdad que su párrafo 2 dice que los interesados podrán entender estimadas sus solicitudes, pero se trata de solicitudes insertadas en determinados procedimientos. Procedimientos que resultan de la aplicación de las correspondientes normas legales a las solicitudes presentadas por los interesados. Y esto que cabía mantenerlo en la redacción de la LRJ-PAC anterior a la modificación aprobada por la Ley 4/1999 de 13-I ( RCL 1999, 114, 329) , es aún más patente después de esta Ley. Antes de la Ley 4/1999, porque el artículo 43 contenía tres supuestos de silencio positivo que remitían a procedimientos más o menos formalizados; los dos primeros sin duda alguna (concesión de licencias o autorización de instalación, traslado o ampliación de empresas y centros de trabajo y solicitudes que habilitaran al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes), pero también el tercero, «solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedaran desestimadas si no recae resolución expresa», porque esa normativa de aplicación no podía ser otra sino la normativa reguladora del específico procedimiento en cuestión.
Puede verse aquí la fundamental precisión anterior, que deja fuera del ámbito de aplicación de la norma la simple solicitud, descontextualizada de cualquier tipo de procedimiento de los previstos en las normas legales.
Y continúa el Supremo aclarándonos que no procede aplicar el régimen del silencio administrativo a cualquier petición o solicitud, por disparatada o descabellada que pueda resultar:
(…) Claramente se ve que en la mente del legislador estaba el aplicar el régimen de silencio positivo no a cualquier pretensión, por descabellada que fuera, sino a una petición que tuviera entidad suficiente para ser considerada integrante de un determinado procedimiento administrativo. Y así resulta de la Disposición Adicional 3ª LRJ-PAC que manda adecuar los procedimientos existentes a la nueva regulación de la LRJ-PAC, y tras esa previsión se publican varios R.R.DD de adecuación, hasta llegar a la resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Publica de 20-III-96 que publica la relación de procedimientos de la Administración General del Estado.
(…) La Exposición de Motivos de la Ley 4/1999 parte de esa relación de procedimientos, porque se refiere a los aproximadamente 2000 procedimientos existentes en la actualidad. El escenario que contempla el legislador para regular el sentido del silencio no es un escenario de peticiones indiscriminadas a la Administración sino de peticiones que pueden reconducirse a alguno de los procedimientos detectados e individualizados.
(…) Para el legislador de 1999, como también para el de 1992, sólo cabe aplicar la ficción del silencio que establece la LRJ-PAC para los procedimientos regulados como tales por una norma jurídica. A diferencia de la LPA que aplicaba el silencio negativo a las peticiones, cualesquiera que estas fueren.
La LRJ-PAC establece como regla el silencio positivo, pero parte de que esa ficción legal se aplica a procedimientos predeterminados, como resulta de lo más atrás expuesto y también del art. 42.2 que, cuando habla de la obligación de resolver, advierte que ha de resolverse en el plazo «fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento», ha de haber un procedimiento derivado específicamente de una norma fija, y del 42.5, que manda a las Administraciones Publicas que publiquen y mantengan actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.
El silencio regulado en los artículo 43 y 44 sólo opera en el marco de alguno de los procedimientos reconocidos como tales en el ordenamiento jurídico, estén o no estén recogidos como tales en las normas reglamentarias de delimitación de procedimiento.
Esta doctrina jurisprudencial es trasladable, a multitud de supuestos en los que se formula por parte de los interesados o administrados concretas reclamaciones sin que, la falta de resolución expresa tenga, como precisa el Supremo, los efectos estimatorios que muchas veces se pretende por los recurrentes y, algunas, termina resultando plasmada en el Fallo judicial de manera desacertada, sin posibilidad de recurso alguno. En todos estos supuestos no nos encontramos ante un “procedimiento autónomo” iniciado por el interesado, sino ante un incidente, si se quiere, que se encuadra en un procedimiento regulado por una norma jurídica. De ahí que no quepa a extender a estos casos los efectos positivos del silencio administrativo.
Por lo que respecta al dies a quo, esto es, el día desde el cual empezará a contar el plazo para notificar la resolución, la fecha a tener en cuenta será, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, aquella en la que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación (letra b del apartado 3 del Art. 21 LPAC), el cual viene dado para el caso que nos ocupa por el registro electrónico del Ministerio del Interior.
Sentado todo lo anterior, el régimen del silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado es el siguiente:
-Regla general, silencio positivo: Así lo dispone el apartado 1 del Art. 24 de la LPAC al señalar que “en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo”. A este respecto cabe recordar que una cosa son los “procedimientos iniciados a solicitud del interesado” y otra bien distinta la mera “solicitud del interesado”. En otras palabras: no todas las solicitudes del interesado son iniciadoras de procedimiento y así sucede, por ejemplo, en materia de contratación administrativa (piénsese en la presentación de una oferta o en la solicitud de participación en una licitación) en la que el silencio, en todo caso, debe entenderse en sentido negativo. Así lo manifiesta, entre otras, la TS, Sala de lo Contencioso, de 28/02/2007, Rec. 302/2004 al decir que “la ejecución del contrato y todas sus incidencias debe reconducirse al procedimiento contractual de adjudicación del contrato, porque en ese expediente se recogen el conjunto de derechos y obligaciones de las partes. Y como se trata de expedientes iniciados de oficio las consecuencia del silencio para el administrado, según el articulo 42 LPAC se podrían considerar desestimadas sus solicitudes”.
Se estará ante silencio negativo cuando así lo disponga:
-Una norma con rango de ley (Apartado 1 del Art. 24 LPAC).
-Una norma de Derecho de la Unión Europea (Apartado 1 del Art. 24 LPAC).
-Una norma de Derecho internacional aplicable en España (Apartado 1 del Art. 24 de la LPAC).
-Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.
Y, además:
-En los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el Art. 29 de la Constitución Española (Párrafo 2 del apartado 1 del Art. 24 LPAC).
-Aquellos procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público o impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente (Párrafo 2 del apartado 1 del Art. 24 de la LPAC).
-En los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
-En los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo 3 del apartado 1 del Art. 24 LPAC.
Efectos del silencio administrativo: A este respecto, el apdo. 2 del Art. 24 de la LPAC señala lo siguiente:
-La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento.
-La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver” (Apartado 4 del Art. 24 LPAC).
Sentido de la resolución expresa posterior o “sobrevenida”: El apdo. 3 del Art. 24 LPAC señala que la referida obligación de resolver dispuesta en el Art. 21 LPAC ha de sujetarse al siguiente régimen:
En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.
Con todo lo anterior, cabe colegir que con independencia de la obligación de resolver de forma expresa por cualquier Administración Pública conforme al art. 21.1. LPAC, y de lo referido en el art. 21.4. LPAC, en el sentido de que “en todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación que se dirigirá al efecto al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.”, la ficción legal del silencio administrativo positivo cabe entenderla a procedimientos predeterminados como resulta, por ejemplo, con el procedimiento a instancia de parte para la obtención de una entidad asociativa de la declaración de utilidad pública, tal como viene establecido en el art. 35.3. de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación, pudiendo aplicarse la ficción del silencio positivo que establece la vigente LPAC para los procedimientos regulados como tales por una norma jurídica, legal o reglamentaria, en desarrollo de una ley. En caso contrario, en mi opinión, salvo mejor opinión fundada en derecho, prevalecería el silencio administrativo negativo.
Espero haberles ayudado.
Cordialmente.
Rafael Pérez Castillo.
rperezcastillo@gmail.com